摘要：法律绩效评估的回应机制，就是特定的国家机关针对法律绩效评估报告中提出来的问题，采取特定方式作出回复或反应的具体运作过程。法律绩效评估主体对法律绩效进行评估时，发现法律法规在实施过程中存在一些问题，而这些问题主要涉及法律本身存在的缺陷，因而针对这些缺陷提出了完善的建议。
　　但是这些建议必须通过一定程序进入立法议程，并最后通过立法程序实现从“法律修正案”到“法律”的转变，只有这样才实现了法律绩效评估的真正目的。
　　
　　
　　关键词：法律绩效评估；回应机制；法律修正案；立法程序；立法完善
　　
　　
　　法律绩效评估的目的不仅仅在于“了解法律法规实施后取得的成就”，更重要的在于“发现法规实施中存在的问题，分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，从而得到科学客观的反馈信息，以便及时修改完善法律制度，更好地发挥法律法规的规范作用”?。而这种目的的实现就在于它能够得到国家机关的积极回应，即法律绩效评估的回应在于法律绩效评估报告中提出的立法、执法存在的问题及建议能够获得国家机关的积极回应，它所提出来的立法与执法完善之建议等能够为国家机关的立法、执法等提供直接的决策依据。在法律绩效评估报告中，评估主体提出来的立法缺陷及建议能够获得立法机关的回应方式主要有三种情况：法律创制、法律修改和法律废止。法律绩效评估回应之法律修改是立法主体针对评估报告中提出来的立法缺陷以及完善的立法建议而作出的积极回应，最终通过法律修改过程使法律内容趋于完善。所谓法律修改是指“国家有权机关依照法定程序对现行法律的某些部分加以变更、删除、补充的活动”旧J。那么评估主体在法律绩效评估报告中提出的立法缺陷及完善建议如何得到国家立法主体对法律修改的回应，其具体运作过程是什么?这个问题在理论与实践上都是值得深入探讨的。
　　一、法律绩效评估报告中“法律修改”建议的逻辑法律绩效评估报告从逻辑结构上讲至少包括三个部分：一是法律法规实施的成效；二是法律法规实施过程中反映出来的问题；三是法律法规在立法、执法等环节上完善的建议。就法律绩效评估报告中所得出的“法律修改”结论来看，它至少蕴含着这样一个逻辑：首先该法在实施过程中存在一些问题；其次这些问题部分或全部是因立法本身的缺陷造成的；再次立法本身存在的缺陷是什么或者讲法律法规的某部分或某些条款需要作出修改，针对这些条款或缺陷提出法律修改的若干建议。
　　(一)法律法规实施过程存在的问题法律法规在实施过程中取得一定的成效，这是立法者所要实现的立法目的，然而立法目的能否在实践中实现，它决定于很多因素，如法律本身的质量因素、法律实施的环境因素、执法司法的资源配置因素等，可能在法律实施过程中会出现这样或那样的问题。如云南省人大常委会组织实施的《云南省供用电条例》评估中发现：林业、电力部门就树木和电力线路的相互妨碍问题，存在较大分歧，很多此类问题不好解决。国务院法制办政法司、劳动保障部法制司和劳动科学研究所三方组成的评估课题组对国务院《劳动保障监察条例》评估中，通过调研发现其虽然取得了很大成就，但也存在一些问题，如面对大量的非法用工单位和影响恶劣的欠薪、欠保逃匿案件，劳动保障监察部门无法采取强制措施，使得劳动者的合法权益得不到保护等。
　　(二)法律法规实施过程存在问题的立法性因素在法律法规实施过程中存在一定的问题，作为立法评估主体就要针对这些问题进行分析，到底这个问题是因为法律本身的因素引起的，还是执法、司法等因素。在立法后评估过程中，立法的针对性、可操作性等是立法的评估重点。如果因为立法的针对性、可操作性等造成法律法规实施状况不好或存在一些问题，就要从立法本身来找原因。在对《云南省供用电条例》评估过程中，评估小组发现，国家法律与地方性法规在实施中发生冲突。《中华人民共和国森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐??”但《云南省供用电条例》第七条第2款规定：“未经允许，任何人不得进入或者将物体置入架空电力线路设施重点保护区。植物生长进入架空电力线路设施的重点保护区的，应当排除。”在实践中，当电力设施产权人进行排除时，林业行政主管部门的人员就会以没有“采伐许可证”为由，进行干涉甚至处罚。同样，在对《劳动保障监察条例》评估中，评估课题组发现，因《劳动保障监察条例》立法层次的限制，缺乏必要的行政强制手段，导致这样的现象发生，即面对大量的非法用工单位和影响恶劣的欠薪、欠保逃匿案件，劳动保障监察部门无法采取强制措施，使得劳动者的合法权益得不到保护等。
　　(三)提出法律修改建议针对法律法规实施过程中存在的问题以及对问题性质的分析，评估主体将属于立法本身存在的问题全部找出，并结合法律的规定，寻找法律完善的对策。如对《云南省供用电条例》的评估中，评估小组认为，如果将“谁合法在先，谁得到补偿”写入条例，问题就很容易解决。也就是说，针对林业、电力部门就树木和电力线路的相互妨碍问题，如果先架好线路，后种树，林业部门要给予电力部门补偿；而如果先种树，后架线，树长高了可以砍掉一部分，但电力部门必须给予林业部门补偿。同样，在国务院《劳动保障监察条例》评估过程中，评估组总结出了该条例本身存在的一些问题：“一是《条例》因立法层次的限制，缺乏必要的行政强制手段”；“二是《条例》对监察处理决定的执行缺乏有效的保障措施”；“三是《条例》对法律责任的规定总体过轻”；“四是《条例》规定的罚款幅度过大”。针对该条例实施过程存在的立法缺陷，评估组提出了扩大《条例》适用范围、扩充劳动监察事项、修改法律责任、适当赋予劳动保障监察机构行政强制权等立法完善的建议‘3|。
　　二、法律修改建议的效力以及立法会议议程的进入法律绩效评估报告关于“法律修改”建议的效力如何?它能否直接取代正式立法过程的法律修改?
　　在我国近年开展的法律绩效评估过程中，关于法律绩效评估报告以及其中关于法律修改的建议都得到了重视，甚至直接启动了立法议程，对原先的法律法规进行了修改和完善。如2003年安徽省法制办在对《安徽省流动人口计划生育工作管理实施办法》的评估中，省法制办评估报告中提出的建议被接受，省政府责成有关部门按照建议整改，其中关于取消育龄男性须办理婚育证明制度，受到国家人口和计划生育委员会的认同，同时，他们提出的关于修改《安徽省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的规定》的建议，也为安徽省人大常委会所采纳，并列入了次年省人大常委会的立法实施类计划H J。2006年4月25日上海市第十二届人大常委会第二十七次会议审议通过了“《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》立法后评估报告”，关于立法后评估报告提到的一些问题正逐步得到解决”J，不过关于法律绩效评估中的法律修改建议如何进入立法议程，我国法律法规缺少这样的规定，各地方的立法实践也没有统一的做法。
　　准确地讲，法律绩效评估报告中关于“法律修改”的建议只能为国家立法机关的决策提供参考与借鉴，它不具有决定性的意义，即是说，它是国家法定机关启动法律修改程序的充分条件而非必要条件。但是，从另外一方面来讲，如果法律绩效评估报告中提出的建议与措施没有被国家机关所采纳，那么它就失去了评估的目的与意义。实际上，这中间缺少了一个环节，需要构建一个有效的机制，将法律绩效评估中关于“法律修改”建议与国家机关的立法议程建立起紧密的联系，也即能够将法律绩效评估报告中所关涉的“法律修改”筹建议与措施被国家机关所采纳，从而对法律制度本身的完善起到重要作用。
　　根据我国《立法法》的规定，法律绩效评估报告中的建议与措施如果能纳入立法议程，必须提出立法议案，与通常立法议案有所不同的是，它提出的是法律修正案。所谓法律修正案“通常是指立法机关依照立法程序对已生效的法律进行变更、删除或补充的提案”。关于提案与提出动议有很大的不同，提案只能是法定提案主体严格遵循法定程序向特定国家机关提出。提出动议则没有法定程序的规定和限制，任何机关、团体、组织和个人，都可以在其认为适当的时候，以自己认为适当的方式向国家立法机关提出∞J。国家立法机关对法律议案必须依据法定程序进行处理，对法律议案要列入法定程序，进行审议、表决、通过，或者作出有关决定或否决等。而对立法动议的处理，由于法律对此未规定国家立法机关负有法定的处理义务，这样，国家立法机关对立法动议可以适时地提出合理处理。在我国目前立法体制状态下，其他社会主体提出立法动议难以有效启动立法议程，必须通过法定提案主体提出法律修正案，才有可能被立法机关纳入议程。
　　法定提案主体的提案是提案纳入议程的必经环节。我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等法律法规规定了不同立法主体的立法提案主体的范围。如可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律案的主体范围是：委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员10人以上联名。因此，法律绩效评估报告中关于“法律修改”的建议，须形成符合法律草案规定的“法律修正案”，由法定提案主体向国家立法机关提出法案，这是它进入立法议程的第一步。
　　三、根据各国关于法律绩效评估开展的情况来看，关于法律绩效评估的主体有两大类：
　　一类就是属于法定提案权的主体范围，我国目前开展的法律绩效评估多属于此种形式，它属于正式评估。这些评估就评估主体而言，主要有这样几种情形：
　　1．由人大常委会决定，人大各专门委员会组织实施立法调研评估，法制委员会参与其他委员会的调研、政府有关部门予以配合。如太原市人大的法律绩效评估。
　　2．由人大常委会决定，由人大法制委员会与对口部门进行调研评估，如云南省《供用电条例》的法律绩效评估，就是由人大法制委员会与云南电网公司组成的调研小组进行评估工作的。
　　3．由人大法制委、人大常委会法工委联合进行法律绩效评估。如上海市人大对《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》所进行的法律绩效评估。
　　4．对口管理的政府部门组织评估。如黑龙江省地方性法规《黑龙江省草原条例》的评估主体为省畜牧局、《黑龙江省湿地条例》的评估主体为省林业厅、《黑龙江省农业机械管理条例》的评估主体为省农委等。
　　5．混合评估主体。如国务院法制办公室启动的《劳动保障监察条例》的法律绩效评估，就是由国务院法制办政法司、劳动保障部法制司和劳动科学研究所三方组成的课题组进行调查与研究，完成了《劳动保障监察条例立法后报告》。
　　以上评估主体根据我国法律法规的规定，都属于法定提案主体，因此，可以经由它们直接行使立法提案权，经过特定立法机关的审议与决定，建立正式立法议程。
　　第二类就是非属于法定提案权主体的其他社会主体，特别是西方国家兴起的独立第三方评估主体。
　　它们做出的法律绩效评估报告进入立法议程可能受制于一定的条件。从它们的发生方式来看，一是根据国家立法主体的委托而行使的法律绩效评估；二是自行组织的法律绩效评估。第一种情况可能引起国家立法主体的重视，它们针对法律绩效评估报告中提出的建议与措施加以审查，必要的情况下，根据法律法规规定，要求法定提案权主体提出法案或进行法律修正案的起草工作。第二种情况，就是要寻求法定提案权主体的支持，经由它们向立法主体提出法律案。这在各国表现方式不同，在美国，特别是某些利益集团支持的法律提案，可能通过游说方式，游说议员向参议院或众议院提出法案。在我国，一般有两种方式：一是向法定提案主体范围的国家机关提出建议，要求它们将自己这种要求通过提案方式向立法机关提出来；二是经由人大代表联名提出符合法律规定要求的议案。
　　当然，法律修正案提出后，并不意味着就可以列人立法议程。因为：一是在一次会议上审议的议案有限，而各方面提出需要审议的议案一般较多。因此，必须根据各个议案的具体内容，区分主次和轻重缓急，由法定机关经过慎重研究和权衡之后，在各方面提出需要审议的议案中，决定将其中的部分议案列入会议议程。二是就法律议案而言，有的法律议案本身比较成熟和完善，法律实施的社会条件已经具备，这种法律议案一般容易被列入会议议程。有的法律议案内容虽然很重要，但是，其中有的问题尚未论证清楚或是其实施的社会条件尚不成熟，难以列入会议议程；有的法律议案由于前期的调查研究、科学论证等基础工作做得不深不细，造成法律议案缺少较好的合理性、科学性和可行性，或是法律议案本身的结构和文字表述等还存在缺陷，这样的法律议案也难以列入会议议程071。因此，建立在法律绩效评估报告“法律修改”建议基础上的“法律修正案”的提案，在具备结果可靠性、可信性、合理性、科学性等的情况下，才有可能由立法机关根据法定程序决定进入会议议程。
　　因为提案主体之不同、提出法案内容完备性等之不同，立法机关有不同的进入立法议程的决定方式。如根据《立法法》第十二条、第十三条的规定，1．全国人民代表大会主席团向全国人民代表大会提出的法律案，由全国人民代表大会会议审议；2．全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，向全国人民代表大会提出的法律案，由主席团决定列入会议议程；3．一个代表团或者三十名以上的代表联名，向全国人民代表大会提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入立法议程的意见，再决定是否列入会议议程。同样，《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等也规定了不同的立法主体对其不同提案主体提案列入会议议程的确定方式。由法定提案主体提出的建立在法律绩效评估报告中关于“法律修改”建议基础上的“法律修正案”经由法定程序，由特定的立法主体决定是否纳入会议议程。
　　“法律修正案”的立法程序立法程序一般是从动态意义上理解，即是“立法主体以制定法律为目标的一系列连续的立法行为所组成的立法过程”【sJ。根据我国现行法律制度的规定，它一般包括四个过程：法律案起草、法律案审议、法律案表决通过以及法律公布。
　　(一)法律修正案的起草根据我国现行法律制度的规定，提案主体在提出法案时，并不是说一定要同时提交法律草案。在实践中，立法提案有两种情况：～种是不仅提出制定、修改、废止法律法规的倡议或意见，而且附带法律草案；另一种是仅仅提出制定、修改、废止法律法规的建议、倡议或意见，不附带法律草案旧J。不管是什么情形，一旦被纳入正式立法议程，立法机关会委托立法机关组成部门对其审查或重新起草法律草案，如全国人民代表大会确定全国人大法律委员会对法律草案进行审查或重新起草，提出法律委员会审查通过的大会审议稿。
　　这里要探讨的是，正式提交审议的法律草案与法律绩效评估报告中“法律修改”建议与措施之间的关系。我们认为，有关起草或审查主体要严格审查法律绩效评估报告中问题或结论的可靠性、可信性、合理性等问题，如果报告具有以上特征，则法律草案起草或审议部门应以法律绩效评估报告提出的有关问题与建议为主要审查内容。在有足够证据证明法律修改建议可行的情况下，法律草案或审议部门应当采纳。如2004年底北京市人大常委会法制办公室组织市人大常委会民族侨务工作委员会、市政府法制办对2002年11月1日施行的《北京市宗教事务条例》进行合法性评估，发现它部分条款与2005年3月1日施行的国务院行政法规《宗教事务条例》相抵触，则相抵触的条款必须作出修改。
　　在法律绩效评估报告真实、可靠、可信、可行的情况下，法律草案应以法律绩效评估报告中提出的“法律修改”建议为基础，但须经过严格的审查程序。同时，法律草案起草或审查主体还需要对整部法律法规进行审查，看是否存在其他的立法技术问题，最后形成完整的法律草案审议稿。
　　(二)法律修正案的审议法律修正案的审议主体与审议标准与其他法案的审议主体与审议标准没有什么区别。但在审议内容与程序设置上可以有所不同。
　　从审议内容来讲，因为是法律修正案，它只是针对法律法规的部分条款进行的修正，审议主体应重点针对被修正的部分条款进行审议，法律法规其他条款可不作审议。如2004年8月28日全国人大常委会对《中华人民共和国土地管理法》的修改来讲，它只涉及原法律中的第二条第四款、第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十九条条款的修改。在同一天通过修改的《中华人民共和国公路法》只涉及第五十条第一款的修改。如果对法律法规的全文进行审议，势必效率不高。在审议实践中应重点对修正的条款进行审议，以提高立法审议效率。这样，全国人大常委会2004年8月28日这一天通过了《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国拍卖法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国土地管理法》等十部法律修改案，但总共审议修改的条文只有2l条。
　　结语：建立法律绩效评估与法律修改回应的通畅机制我国现在法律修改还缺乏坚实的基础，缺少科学的根据。以我国全国人大常委会年度立法计划为例①，2003年6月16日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次委员长会议通过《全国人大常委会2003年立法计划》，拟安排审议的法律草案共43件，其中计划修订的法律草案共17件；2004年2月17日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次委员长会议通过《全国人大常委会2004年立法计划》，拟安排审议的法律草案27件，其中涉及法律修改案有13件；2005年2月18日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次委员长会议通过《全国人大常委会2005年立法计划》，拟安排审议法律草案共31件，其中涉及法律修改案有11件；2005年12月16日第十届全国人民代表大会常务委员会第四十次委员长会议通过《全国人大常委会2006年立法计划》，拟安排审议法律草案共39件，其中涉及法律修改案有17件。我们不说全国人大常委会创制的法律，这些需要修改的法律是根据什么来确定的呢?
　　列入年度立法计划的立法项目都是由属于向全国人大常委会有权提案的主体报请立项的，从2003年至2006年的全国人大年度立法计划提请审议的部门来看，主要是国务院、全国人大各专门委员会，其他提案主体很少提请法案审议。那么国务院以及全国人大各专门委员会依据什么标准提请法案审议，尤其是对已有的法律提请修改审议的呢?
　　我们认为，有权提案的主体提出法律修正案，应该有科学的根据，这就是建立在法律绩效评估基础上，将法律绩效评估与法律修改有机地结合起来，对某一部法律进行修改，不是建立在凭空想象的基础上，也不是建立在猜测基础上，而是要对其实施状况进行评估，发现其立法问题，提出完善的立法建议。
　　然而，这里又出现一个问题，法规性文件数量那么多，法律绩效评估对象的选择标准又是什么呢?我们认为可以借鉴西方国家的日落条款，即对法律法规的实施设定一个有效期限，在法律规定的有效期限届满之前，启动法律绩效评估，以决定是否继续沿用该法律。基本做法有两种：一是立法主体对自己制定的法规性文件总体设定一个统一的有效期限，比如五年，哪一部法规性文件有效期限即将届满时，即由立法主体或委托他方启动法律绩效评估以决定法律的立、改、废；二是立法主体针对不同性质、不同内容的法案设定不同的有效期限，如哪一部法规范性文件有效期限即将届满时，即由立法主体或委托他方启动法律绩效评估以决定法律的立、改、废。

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