2003年10月，中共十六届三中全会提出科学发展观：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”
　　2006年10月，十六届六中全会提出了建设“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会。科学发展观和构建和谐社会的要求，为今后的教育改革和发展提供了明确的价值和方向。为此，需要进行理论创新和制度创新，构建和谐社会视野下新的教育理想、教育价值和教育制度。
　　一、教育公共政策的宏观转变伴随贯彻落实科学发展观，大致从2004年开始，国家的教育公共政策、教育价值发生了宏观的转向。农村义务教育、义务教育均衡发展成为教育政策的施政重点，教育公平成为新的公共政策的重要价值，持续多年的“教育产业化”发展模式受到阻击。新的政策议程的启动，是从群众反映强烈的“凌乱的”经验问题开始的。这大致是一个从查处问题到政策调整的过程。
　　宏观教育政策的改变主要表现在三个方面，即促进农村义务教育的政策，促进义务教育均衡化的政策，以及控制高等教育发展规模，重在提高质量的政策。围绕《义务教育法》的修订，在农村实行免费的义务教育终于提到了政策议程。2005年底，国务院印发了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投人、提高保障水平、分步组织实施”的原则，建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。
　　2005年5月，教育部发出《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，正视和着手解决择校热、“上学难、上学贵”的问题?。这些价值在新修订的《义务教育法》中得以确立。对“教育产业化”政策真正重大的制度性改变，是2005年12月30日国家发改委、教育部《关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》。全面叫停各地审批新的改制学校和新的改制学校收费标准，对改制学校情况进行全面调查。这意味着实行10余年的假“市场化”之名，大规模改变公办学校的公益性、以教育牟利的“改制学校”、“名校办民校”进入政策周期的尾声。
　　2006年5月，教育部发出通知要求规范普通高中建设行为，防止豪华建校之风蔓延，并要求坚决制止普通高中高额收费。要求严格执行关于普通公办高中招收“择校生”的有关规定，并根据各地情况逐步减少学校招收“择校生”的比例¨1。
　　这可以视为是对基础教育阶段“教育产业化”政策的又一强力清理。
　　2006年6月，在成都召开的推进义务教育均衡发展经验交流会上，教育部提出实现义务教育均衡化的目标：“力争用3到5年的时间，做到义务教育资源配置更加合理，体制机制更加完善；大中城市基本消灭薄弱校，学校之间差距明显缩小，义务教育阶段择校现象大大减少；农村地区学校普遍达到基本办学标准，贫困地区极其薄弱学校办学条件和弱势群体受教育状况得到明显改善；校长和教师队伍水平得到整体提升，素质教育全面推进；教育乱收费现象得到有效治理，义务教育阶段‘上学难、上学贵’问题得到解决。”E3 32006年6月，全国人大常委会通过新修改的《义务教育法》，确立了各级政府分担义务教育经费的机制，以及促进义务教育均衡发展的方针。明确规定国务院和各级政府“应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”。对“应试教育”和“教育产业化”政策的清理进入了法制轨道。
　　2005年10月，国家公布的“十一五”规划《建议》，为教育确定的三个主要任务，是巩固和普及九年义务教育、大力发展职业技术教育和提高高等教育的质量。“提高高等教育质量”的提法是以前所没有的。2006年5月，国务院常务会议决定适当控制高等教育招生增长幅度，高等学校招生规模仅比去年增加5％，将高等教育的规模发展纳入了“宏观调控”的视野。
　　显而易见，没有社会发展观的宏观转变，单纯追求数量和规模增长(所谓的“教育GDP”)的路线就难以真正扭转。科学发展观、构建和谐社会的新的发展理念和目标，不仅为改善教育公平状况提供了强大的动力，使得增进教育公平具有更大的政治合法性和现实可能性(例如实现农村免费义务教育，增加教育投入，尽快实现4％的目标)，而且提出了新的任务和挑战，即如何构造面向未来、与和谐社会目标相一致的理想教育。
　　这需要在建设和谐社会和科学发展观的指导下，认识、清理不适合现代化需要的体制障碍和观念障碍，进行理论创新和制度创新，将公平视为与增长和发展同样重要的目标，从价值和制度两个方面构建新的教育理想、教育价值、教育发展模式，从而完成从问题查处到政策调整，进而到理论和制度创新的过程。
　　二、教育公平的理论问题在社会现代化和教育现代化过程中，教育具有全局性、基础性和战略性。教育具有促进社会经济、科技发展的强大功能，也具有进行社会整合、促进社会平等的重要功能。一个时期以来，我们比较强调教育作为人力资源开发、作为经济科技发展的加速器和孵化器、促进谋职就业的功利主义价值，而忽视其作为社会健康发展的稳定器和平衡器、改变处于不利地位人群的生存状态，缩小社会差距，促进社会平等的非功利价值。保持这两种价值的平衡，是教育现代化健康、持续发展的前提。
　　1．教育公平与教育发展的关系发展(效率)是社会的动力系统和动力机制，但它本身不是目的，发展的目的是增进社会福利，扩大社会公平和自由。和谐社会建设和“以人为本”的教育发展观，归根结底，是要极大地解放教育生产力，在全民教育、终身教育视野中，以建设学习型社会为目标，从根本上满足全社会的教育需求。在这一过程中，教育公平不仅具有终极性的理性价值，也具有现实地促进社会经济发展的工具性价值。
　　一系列研究显示，经济增长、教育发展与社会公平的改善具有正相关的关系。教育在规模、数量上的发展，教育的普及和扩张，通常意味着社会福利的增进、人权的改善；但是在现实的教育发展和资源配置过程中，教育的公平与效率经常处于矛盾和冲突的状态。这是因为如果没有规模、数量的增长，很难在整体上促进社会进步；然而，如果不是把公平视为重要的目标，片面追求增长则会异化发展的目标，甚至损害社会公正和教育公平。例如，对各省区教育公平指标的测算显示，经济发达水平与教育公平水平呈明显正相关分布，即省区经济发达水平越高，教育状况越趋向于公平；教育不公平显着的地区主要集中在经济不发达的西部地区。但是，也有一些中等发达地区教育公平的水平高于发达地区，一些经济发达地区的教育公平状况低于全国平均水平，显示出教育公平与经济发达程度之间的复杂关系卜1。说明对不同经济发达程度的地区，改善教育公平状况都是可以有所作为的。近年来我国在教育规模、数量巨大发展的过程中，教育的城乡差距、阶层差距、学校差距，尤其是阶层差距扩大，学校两极分化严重的事实，都加深了我们对这一问题的认识。
　　2．教育的“外部公正”和“内部公正”
　　教育资源的公正分配被视为教育系统的“外部公正”，它很大程度上取决于社会公正的状况和水平；而教育系统的“内部公正”是指在教育过程中，公正地对待每一个人，让每一个人得到充分发展。教育公平与社会公平的不同之处，在于它不仅要实现资源、机会的公正分配，同时要关注个人的发展；只有前者，并不能自然达到教育结果的实质平等。
　　教育作为社会经济、政治文化结构中的子系统，教育公平状况首先是外部社会价值、发展模式的反映。例如迅速实现工业化、重点发展少数领域的赶超战略；城乡二元、城市中心的资源配置方式和不同地区的梯度发展模式；片面追求总量增长的社会评价；社会性的腐败风气、诚信状况对教育的侵蚀，等等。我们需要建立大教育的视野，跳出教育谈教育；同时，我们也应该清醒地反身自顾，认识到外部环境在很大程度上遮蔽了教育自身的问题，“穷国办大教育”成为一个巨大的口实，削弱了教育自我改善的努力，忽视了教育内部的严重问题。仍在加大的学校差距、阶层差距，屡禁不止的高收费和乱收费等等，已经成为影响民生的“三座大山”，成为凝固、加大客观存在的社会不公的机制。重视教育的“外部公正”和“内部公正”同样重要。
　　3．反思“效率优先”的教育价值近年来，引导教育公共政策的主流价值是“效率优先”，致使关于教育公平的讨论局限于教育的公平与效率之争这样单一的主题。它凸显了中国教育公平问题的进入方式。我国对教育公平的关注，既不是源自人文主义的文化传统、民主主义的社会思潮，也不是来自教育内生的变革需求，而是由经济领域“效率优先，兼顾公平”的命题从外部切人的。在经济领域、尤其是收入和分配领域处理效率与公平关系的这一原则，不证自明地成为各行各业通行的改革准则。既然公平只需兼顾，而“兼顾”在中国的语境中意味着可以不顾，教育公平从未获得独立的价值和地位，便是顺理成章的了。
　　“效率优先”思路的一个误导，是将经济总量的增长与它的合理使用混为一谈。阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》中，深刻揭示了这一基于古典功利主义观点的“总量排序”评价模式的缺陷：
　　总量的增长与增长的机会是如何分配的，是两个不同的过程和问题。传统的“总量排序”模式，假设增长的财富是按人均分配的，把不同人的效用直接加总得到总量。它的局限性在于只追求效用总量的最大化而不注意这一总量在个人之间的分配，不计较分配的不平等程度，导致追求增长而忽视分配过程¨1。公众的不公正感受，主要是来自这一分配过程。当前教育发展与教育品质之间的巨大的反差，突出反映了单纯追求数量增长的发展模式的根本缺陷。
　　“效率优先”价值观的另一个误导，是认为追求教育公平是“超越阶段论”，以及经济发展了公平问题自然会解决的“经济决定论”，从而将对公平问题的解决永远置于“将来时”，模糊了社会的正义追求。教育公平对发展中国家是否“奢侈品”，穷国能否关注社会公平，阿马蒂亚·森的研究令人信服：“一个贫穷的经济可能只拥有较少的钱用于医疗保健和教育，但与富国相比，它也只需要较少的钱就能提供富国要花多得多的钱才能提供的服务”；“通过适当的社会服务项目，尽管收入低，生活质量还是可以迅速提高的。再说，教育和医疗保健的发展也能促进经济增长率的提高这一事实，也增强了在贫穷经济中应该大力发展这些社会安排，而不必等到先‘富裕’起来的观点和说服力。”‘6 o显然，如果认为自由、公平不仅是发展的目的，也可以有效地促进发展，那么二者不应是孰先孰后的过程，而是相互促进的共生过程。
　　4．教育的发展性差距和制度性差距我国现实的教育公平问题具有“压缩”和“重叠”的特征，涵括了从权利平等到机会均等，以及从入学机会、教育过程和学业成就的平等这样不同的方面。与历史形成的发展差距——导致教育不公的发展性因素——相比，影响教育公平的制度性原因更为值得重视。因为政府公共政策的不同取向或偏差，往往会加剧现实中的教育不公；相对于缩小历史形成的发展差距而言，通过制度变革和政策调整来增进社会公平，是更为有效的。
　　此外，已往研究已经揭示，我国不同区域之内的教育差距大于区域之间的差距。由此可见，教育的发展性只能通过社会经济发展而逐渐缩小；教育的制度性差距则主要是社会公正和制度公正的直接产物。
　　因而，广义的教育差距应当既包括教育发展水平的差距，也包括教育公平的差距以及体制性的差距。它可分解为：(1)在规模、数量、经费、师资、设施等“硬件”方面的发展差距；(2)在教育质量、教育品质等方面的发展差距；(3)在教育资源均衡程度、教育机会获得的公平性上的差距；(4)体制、制度、政策与经济社会体制契合、适应程度的体制性差距。在我国不同地区和不同发展阶段，这几种差距呈现不同的组合和面貌，需要具体对待，探讨解决问题不同的路径、机制和模式。
　　5．关于“不公平的增长”
　　巴西、墨西哥、智利等拉美国家教育现代化的曲折，使我们认识何为“不公平的增长”。
　　由于人力资本理论的传播，拉美国家都高度认识教育对经济、科技发展的重要作用，将教育投人视为一种生产性投资——“人力资本”；将教育过程视为一种生产力的开发——“人力资源”开发，片面强调和追求教育的经济效益，优先发展直接与经济和科技连接的高等教育。与“人的社会化”教育模式相比，它被称为“经济主义模式”的教育发展观。教育发展被市场经济中的强势阶级所支配，致使联邦政府教育经费的一半以上用于发展高等教育，而初、中等教育步履维艰。优先发展为经济的“现代化部分”输送人才的教育，与工业、服务业和出口农业相关的正规教育、中等和高等教育处于优先地位，而成人培训、扫盲等非正规教育和初等教育相形见绌，大部分劳动力被排除在职业教育之外。其后果，在培养了大量新兴的白领阶层同时，也产生了大量文盲，加剧了贫富差距、阶层差距。
　　1982年墨西哥爆发债务危机，导致金融危机，使拉美国家的经济受到重创。由于严重的贫富差别、社会腐败，经济危机引发社会危机，致使治安恶化，社会动荡。研究者认为，一个重要原因是对教育功能不正确的认识：人力资源开发的功能压倒了教育更为重要的基本功能——通过教育促进民族团结、社会凝聚的功能，以及通过教育改善穷人的处境，促进社会公平和民主的功能。
　　1989年墨西哥颁布《教育现代化纲要》规定，“支持以福利为目的的经济增长”；教育改革的目标是“让高质量的教育和平等的教育机会真正向一切人开放，实现平等的增长”。而初等教育对实现这一目标“起有决定性的作用”，因而是“新教育模式中最优先的重心”。90年代初，墨西哥提出了“公正的现代化”的社会理想¨o。这一教训和经历，特别值得中国借鉴。
　　三、“公平的发展”的教育理念和谐社会的关键是人和。这需要有效地调节不同群体的利益要求，努力缩小客观存在的社会差距，保障不同族群、阶层的人群能够共享社会进步的成果，从而扩大社会民主与平等，保持社会的和谐、稳定。在构建和谐社会视野下，“公平的发展”的教育发展理论，虽然已有一定的思想资源，但要使之不仅是一种先进的理念，而且是一种符合中国实际、可以指导现实教育生活、具有层次性和较强操作性的理论工具，还需要进行深入的学术探讨和理论构建。其主要问题包括：在全民教育、终身教育视野中，以学习型社会为目标，探讨和谐社会建设和“以人为本”的教育观；在“转型社会”的框架和视野中，认识当前中国社会的特殊问题，社会公平与教育公平的互动关系，教育不平衡发展的阶段性及其特点；认识三级教育不同的公平与效率；认识不同地区、不同发展阶段缩小差距、促进教育公平的手段和途径；认识“同一尺度”和“多元尺度”两种不同类型的教育公平，及其需求状况和满足条件；探讨以保障弱势群体教育权利和教育机会为重点的教育价值和教育政策；探讨总量增长的背景下入学机会的分配过程，尤其是阶层差距的状况；探讨通过扩大规模推进教育公平，以及主要通过补偿政策、倾斜政策扩大教育公平的不同策略，等等。这需要梳理、认识以下一些基本理论问题。
　　1：公平发展的基本准则阿马蒂亚·森打破了公平一效率尖锐对立的两分法，认为扩大社会福利、正义、自由既是发展的目的，也具有促进发展的工具性价值。主张树立一种新的公平观，它首先是哲学、社会学的，然后才是经济学的，从而将公平视为与发展同样重要的目标。这就是说，不仅目标是公平的，过程也是符合正义的、公平的。罗尔斯在《正义论》中确定了三个基本正义准则：一是平等性原则，平等地对待所有人，尤其是社会权利平等、各种社会机会的开放；二是差别性原则，由于客观存在的社会差距的人的个体差别，应当有所区别地对待不同的人；三是补偿性原则，为处境不利者提供机会或利益补偿。
　　据此，可以探讨正义原则在教育领域的具体使用。除了教育权利平等，教育机会的开放性，在竞争性的教育阶段实行“分数面前的平等”是符合正义的；教育资源公正配置的准则应该是：(1)一视同仁的均等性，基本教育经费按某种准则(例如学生数)平均拨付；(2)向弱势地区、学校、群体倾斜的差异性，如经费、编制标准应当体现对农村地区、薄弱学校的倾斜；(3)通过转移支付、特殊政策补偿落后地区、特殊群体的需要，如残疾人的特殊教育、贫困学生的奖助学金等等。显而易见，当下的教育现实中大量存在的资源和机会分配的不公正，不仅在于没有遵循平等对待的第一原则，更严重的是我们的差异性原则，往往是对优势地区、优势学校和优势人群的“锦上添花”倾斜，是一种双重的不公正。
　　2．教育资源配置的优先顺序公共政策被称为是一种对价值的权威性分配过程。在有限的教育资源的约束下，无论建国之初还是当前，支配教育公共政策的价值首先面临精英主义还是大众主义这样的价值选择。前者指向面向少数人的优质教育，以培养少数英才为使命；后者则主张面向大多数人的教育，如美国的“公立学校之父”贺拉斯·曼所言“估量科学或文化造福于一个社会，不应过多地着眼于这个社会拥有少数掌握高深知识的人，而在于广大人民掌握足够的知识”旧1，它提供了宏观教育政策的另一个公平判据。
　　它具体地体现为如何处理初等教育、中等教育、高等教育三级教育的关系。对这一优先顺序的评价，不仅来自公平准则，也来自效率评价。在不同的教育层级和发展阶段，教育公平和效率的关系是很不相同的。例如，以教育的投资收益率来衡量，在发展中国家，初等教育的收益率远远高于高等教育。即义务教育阶段的公平和效率是高度统一的。普及义务教育不仅是最公平的，也具有最高的经济回报效益。从公平和效率这两个维度，可以认识这一优先顺序大致是循着“义务教育一中等职业教育一普通高中一高等教育”的序列。当然，在不同的经济和教育发展阶段，教育资源配置的优先顺序和重心是不同的。
　　3．公平与优秀的关系与教育公平与效率的关系相比，认识、处理公平与优秀的关系更为困难，也更为重要。当前推行义务教育均衡发展，突出的问题是如何处理公平与优秀的关系。缩小差距被视为是“削峰填谷”，搞“平均主义”。而学校之间的差距会永远存在，是不可取消的。
　　对此，首先要区别义务教育和非义务教育的不同阶段。政府依靠纳税人的钱举办的义务教育和公立学校明确具有“平等主义”的取向，必须是一视同仁的，不能分为三六九等，没有培养尖子这样的功能。其次，要区分学校差距的“正当性”：
　　是政府利用行政权力打造的强势学校，还是由于教育家和全校师生的共同努力，在教育竞争中形成的品牌和质量。前者应当否定和避免，后者应当提倡和鼓励。此外的问题，是在满足均衡配置教育资源、达成“同一尺度”的公平之后，如何满足不同家庭、学生的不同需要，实现“多元尺度”
　　的公平。一种可能的选择是教育的选择性、丰富性应当主要由民办教育去满足和实现，这也是世界通例。由于历史形成的现实，我国的优质学校主要是公办学校。如何在保障公办教育的公益性的情况下，实现教育的差别性和选择性，是一个具有挑战性的难题。4．政府与市场的关系在向市场经济转型的社会发展中，政府从事社会管理、提供公共服务和公共产品的职能是明确的，当前最突出的问题是改善政府治理，规范政府在市场经济环境中的行为，确立政府提供公共服务、公共产品，维护公平竞争的市场秩序等基本职责。需要反思损害教育的公益性和内在品质、用公办学校营利创收的“教育产业化”思路，明确政府是维护和促进教育公平的社会主体，教育公共财政的主要功能，不应该是“重点投资、重点建设”，而是“平衡差距，保障公平”。明确义务教育首先是政府的义务，政府在减少教育差距、促进义务教育均衡化、促进教育公平上负有主要责任。
　　与此同时，也需要正确认识政府和市场的不同功能，避免强化政府权力，主张由政府垄断包办教育，排斥社会力量和市场机制的思维。在义务教育之外的职业教育、高等教育领域，需要打破垄断、开放教育市场，营造一种开放的、社会化的公共服务体系，“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，主要通过公平竞争的市场机制去扩大教育资源，满足社会对教育的巨大需求。
　　这一思路指向了以体制改革为中心的教育改革。需要通过转变政府职能，分权和下放权力，恢复和建立学校的自主性，促进民办教育的发展。
　　同时，在多元利益格局的现实中，建立新的公共政策决策机制，通过公众参与、多元利益表达和利益博弈等制度创新，促进决策的科学化和民主化，促进教育健康、协调、可持续的发展。

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