一、维权与控权：法律是“双刃剑”
　　人类生存、发展需要各种利益——包括物质利益和精神利益。这些利益所由发生和存在的载体，即为利益资源。
　　在特定范围和特定时期内，利益资源的种类和数额总量是特定的；而人们对于利益的追求欲望往往是无止境的。特别是随着人类繁衍和社会发展，许多利益资源(特别是自然资源)日渐稀缺。因此有必要对各人(包括由个人组成的各团体、各国家等)占有和支配的利益资源作出界定和确认——这种被界定和确认的利益即为“权利”；各人对自己权利之外的利益不得占有和享用——此即为各人负担的“义务”。
　　由于对人们之间利益关系即权利义务关系进行界定、确认和维护的需要，产生了社会公共权力。国家出现以后最重要的公共权力部门是国家机关。国家机关等社会公共部门的产生、存在和运行的本来目的和任务(它们的价值所在)，就在于对特定范围内人们的利益关系进行界定、确认和维护，此外，民众也希望他们在维护和促进社会利益总量增长方面做些努力。权力乃是一种作用力。这种力的构成、大小、运行方向、作用对象等，应当经过社会(全体民众)界定和确认。这种经过了界定、确认(或称权衡)之力，即为“权力”。
　　公共权力部门为了界定和确认人们之闯权利义务关系，需要一定的规则。国家出现以后这主要是法律。法律是“定纷止争”的，也可以说它是社会利益资源的分配书。
　　法律需要界定和确认的利益关系主要有下列4种：
　　(一)普通民众(个人和他们组成的团体)相互之间的利益分配关系，这是最基础的关系。(二)公共权力部门同普通民众之间的利益分配关系。因为既然社会需要有公共权力，公共权力本身也需要拥有和支配相应的利益资源(即这些公共机关的权利)，这就需要界定该二者之间的权利义务关系。(三)公共权力部门内部之间的利益分配关系；(四)一国同其他国家或地区之间利益资源分配的关系，这涉及维护本国所拥有和能支配利益资源的总额、总体问题。
　　随着社会的发展，上述各种利益关系日益发达，需要用以确认权利义务关系的法律也日益发达，近代以来逐渐分立出多种部门。宪法可以说是一个国家界定、确认该国所有各种权利义务关系的基本法、总法，或者说是一国范围内利益资源总分配书；各部门法则是各有关领域或方面的利益资源分配书，是总合同下面的分合同。例如：民商法主要是在民众总体权利义务确定的前提下对于民众之间的权利义务的分配书，界定和维护民众相互之阃的利益关系山；行政法主要界定、确认国家行政权力机关内部之间和他们在行政管理过程中同民众之间的权利义务关系；经济法主要界定、确认国家在调节社会经济过程中权力机关同民众之间的权利义务关系；国际法主要界定、确认本国同他国或其他国际社会之间的各有关权利义务关系；等等。
　　在一国范围内，法律最基本和最重要的任务是确认和维护全体民众的权益。这包括两方面含义：一是指维护全社会民众拥有的利益资源总份额，并尽量使之最大化；二是指民众内部相互之间分配要公平合理。后者固然重要，但前者更是前提和关键。为了使普通社会民众受分配的利益资源最大化，一是增加利益资源供给的社会总量，这要靠发展生产，繁荣经济，使GDP持续增长(国家公共权力部门为此而尽量做些有益的引导促进工作，而不去妨碍社会经济的自身发展)；二是在社会利益资源总量既定的前提下，充分保障普通民众所受分配总量的最大化。为了实现后面这个目标，需要处理好几种利益资源分配关系，这主要是指本国同他国和其他国际社会之间的利益分配关系，以及在一国之内公共权力部门同普通民众之间的利益关系。
　　在社会分化为普通民众(民间社会)与国家权力部门两部分以后，社会利益资源便需要在这两者之间作出分配。
　　因为国家权力部门也需要拥有和支配相应的利益资源，对他们的利益资源也必须界定和确认(这是国家权力部门的权利。公共权力部门能够支配的利益资源份额应同其职能活动相当，以能满足其职能需要为限。太少不足以支撑其正常职能活动需要；过多则减损了民众可受分配的份额，侵害了民众权益，还可能助长腐败。因为在一定时期和一定范围内，社会利益资源总额是特定的，国家公共权力部门拥有的利益资源多了，普通民众拥有的利益资源就减少了。这犹如一个蛋糕，在首先对其一分为二时如果左边的切得多了，右边的就少了。这右边的再给众人分配，不管怎么公平，大家所得的总份额已减少了。法律作为社会利益资源分配书，其基本任务是确认和维护全体民众的权利；但为此它必须控制权力，防止权力及其相应的权利的扩张而侵犯普通民众的权利。维护民众的权利同控制公共机关的权力是一个事物的两个方面，不控权(力)，就不能维权(利)。法律就是这样一把“双刃剑”。公共权力的产生、存在和运行本源于民众权利的需要，权力的大小、范围和行使方式应始终紧紧围绕和服务于民众权利。但实际上权力产生以后却常常同权利发生背离、超越和异化，出现权力膨胀、权力滥用，因而侵犯民众权利。
　　公共权力侵犯民众权利可能发生在两个环节：在初始界定和确认环节不恰当地扩大权力部门的权力和权利；在其后执行中滥用权力导致权力和权利的扩张。
　　权力部门的权力及其权利(以及他同民众之间的权利关系)是由谁和怎样界定的?在实行人治的专制国家，取决于当权者的意志，也就是说权力部门自己决定自己的权力和权利，因而也就由他们决定民众的权利范围。当权者这种意志的表现形式，可以是他们的讲话、指示、命令、决议等非法律规范文件，也可能颁布一些法律——但法律也只是他们意志的表现，他们和民众之间权利关系的界定是由他们一方说了算。而在民主法治国家，权利关系的界定和确认是由全体民众意志决定，其形式是通过立法程序制定为法律。法律集中体现广大民众意志，恰当地界定国家公共权力部门同民众之间的权利义务关系(当然法律也要界定民众相互之间、公共权力部门内部之间等的权利义务关系)，有效控制国家部门的权力和权利，充分维护社会广大民众的权利。
　　国家公共部门同民众之间的权利关系在(通过法律或不通过法律)作了预先界定和确认之后，在执行(包括法律的实施)中可能需要作出(法国)某些调整。其中有些是正当和必要的调整，有些则可能是由于权力具有异化、超越和背离的特性而发生的权力滥用和扩张，不好好执行预先的界定而侵犯民众的权利。所以还须全过程地加强对权力的控制。
　　权力部门在执行中滥用权力扩充自己权利并侵犯民众权利的做法有两种：一是采取合法或形式上合法的做法，即在调整、修改法律时强奸民意，塞进对自己有利的条款；或者发布一些同原来法律相违背的行政法规、部门规章或地方性法规，扩大自己的权利和侵害民众的权利。另一种是完全非法的做法，即在执行中不依法行政，滥用职权，假公济私，贪污受贿。对于权力者的这两种做法都须加强控制。
　　控制的方式有权力部门自己内部控制和广大民众的外部控制两种；但主要和最根本的是民众的控制，即由广大民众参与法律的制定和修改，并由民众切实监督其执行。即使对于权力部门内部的自我控制，也需要依法进行，而不能任凭当权者意愿。因为那是并不十分可靠和稳定的，权力总有异化、扩张而不受控制的欲望，当他们不愿意或懈于自我控制时，如无法律预先规定，就会失控。
　　二、控权：法治的关键如果法律充分体现最广大民众的意志和利益要求，则这样的法律必定同“就能够恰当和有效地控制国家权力(以及权力部门所应当支配的权利)。不仅在法律制定环节如此(法律的制定不是由权力者随心所欲，单纯按照他们的意志行事)；而且这样的法律在实施中也能够控制权力的干预和支配，使法律得到公正和切实实施。如果这样，该社会便实现了法治。
　　法治相对于人治而言。其最根本的区别在于：法治是依照广大民众意志和利益要求(通过法律)对国家(社会)的治理；人治则是当权者个人或某集团依照他们少数人意志和利益要求对国家实行治理。当权者实行人治不必通过法律，领袖和各级首长们的讲话、指示、命令，执政集团的决议文件等，都可以是治国的依据。他们也往往颁布一些甚至较完备的法律，但是，这些法律基本上是他们当权者的意志和利益的体现，从立法到实施广大民众都处于被动和无权地位。而在法治情况下，由于广大民众的意志和利益要求一般都需要通过法律集中体现，因此法律体系完备，法律地位崇高，是治国的最高准则。这样的法律能够得到民众拥护，而当权者由于权力得到了控制，也很难超越法律，所以法律能够得到切实实施。
　　在我国，现在人们对于法治的理解正逐步加深。由于过去很长一段时间中国的法制基本废置，主要领导人曾公开宣称要人治不要法治@，因此许多人不知法治的真谛。
　　上世纪70年代末国家提出建设社会主义法制，并提出其要求是四句话：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”
　　相对于过去而言，这无疑是个进步。于是有人就把“法制”
　　等同于“法治”，把前面的那四句话当作了法治的全部内涵，以为只要做到那四句话便符合“法治”要求了。其实，那四句话只不过说了两层意思，一是要立法；二是要实施。这离法治要求甚远。例如德国的法西斯希特勒时期不是也制定了许多法律，也有法可依；并且也可谓执法必严，违法必究。
　　但显然那不是法治，与法治相差十万八千里。这里的问题在于所制定的是什么样的法，是良法还是恶法。恶法越多、越完备就越坏，越是严加实施就越是伤害民众，越是同法治背道而驰。中国是社会主义国家，法律基本上能够反映民众利益和意志。但在国家权力过于集中并且“法律工具论”
　　盛行的年代，有些法律规定未能充分注意保护民众权利，而强调的只是民众的义务。有人把这种法律谑称为“老百姓的义务书”。又由于每一部法律都要规定一或几个国家机关负责主管实施，这些机关往往使之变为特权，增加了滥用权力和腐败的机会。用某些人也许有点刻薄的说法是：每新颁一部法律(指具有“恶法”性的条款)，我们企业身上就多了一根绳索。这也在一定程度上说明：良法受民众欢迎；恶法越多越坏。
　　90年代后期国家正式提出“依法治国，建立社会主义法治国家”的任务④。人们开始重视法治问题。特别是经过法学家们的研讨，人们对于什么是法治有了认识，明确了法治首先要求法必良法，它是良法之治。而良法应当是充分反映和体现最广大民众的意志和利益要求、维护民众权利之法。此外，这种良法还应当体系完善，并得到切实实施，等等。
　　良法和法治应当充分反映和维护广大民众的意志和利益要求，维护民众的权利，这是良法和法治最基本的要求，是其核心内容——这一点国内外法学家已有论述，几成共识。但是，怎样才能做到这一点呢?本文的论述的重点在于，如果不能有效地控制公共权力部门的权力及其权利，则维护民众权利便是一句空话。要想维护民众权利，必须控制公共权力。如果说维护民众权利是良法和法治的核心，那控制公共部门的权力则更是其中的关键。简言之：法治的关键在于法律控制权力。
　　上述结论对于转型国家尤其适用。凡实行人治的国家，其本质特征并不在于是否制定有法或立法多少，而在于那里的法律是怎样界定公共权力机关同民众之间的权利关系的，是否恰当和有效地控制了权力；不在于法律是否实施，而在于那里的法律是怎样实施的，是排除权力干扰，司法真正独立，严格依照法定程序准确实施，还是相反。事实证明，人治国家公共权力十分强大，操纵着国家立法及其实施；甚至可以不要法律，权力不受法律约束。当这些国家治国方略转型而欲实行法治时，自然其关键问题便在于通过法律大力控制权力。
　　三、中国社会改革和转型过程的实质当代中国于20世纪70年代末发动了社会改革。它开始主要是经济体制的改革。经济体制不是孤立的，它同国一家其他制度体系密切相关。特别是随着经济体制改革不断深入，必然触动包括政治体制在内的国家制度的各个方面，要求也相应改革。所以在90年代后期国家及时地提出了法治建设要求。在我国，许多人存在着一种应当说是比较肤浅的看法，以为经济体制改革主要涉及经济领域的一些具体制度和做法，如企业管理和经营事务等；而法治(他们常常将它等同于法制)则主要是多制定一些法律和对现有司法制度作些改革；至于政治体制改革，则认为那主要是中央的部署，我们就跟着慢慢来吧。殊不知上述各种改革都是互相密切联系的有机体，并且所有这些改革过程其实质都是相同的，都在于逐步控制国家权力对社会生活的过多干预，而使之在其大小、行使范围和运行方式等方面受到法律恰当和严格的控制。
　　中国在20世纪80年代以前的三四十年内，实行全国高度集中统一的计划经济体制和经济管理体制。计划经济是典型的权力经济。所谓权力经济，是指与法治经济对应的一种经济形态——国家权力广泛地直接介入社会经济生活的各领域和环节，对经济实行统制。国家管理(统制)经济的方式主要依靠行政指令而不是法律；即使颁行一些法律，也只是把法律当作统制经济的一种工具，法律的内容、形式及其实施程序都充斥着权力者的随意性。我国过去在计划经济年代，国家全面而几无遗漏地统制着社会经济，国家权力的触角深入到社会经济的各个领域、环节和层次。
　　当时管理经济的方式和手段是执政党和政府的政策文件、党报(特别是“两报一刊”⑤)的社论、领导人的讲话和指示等等，总之是权力者的各种指令。法律基本废置，即使作为“统治工具”也不肯采用。那时的说法是：“法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套??我们基本上不靠这些，主要靠决议、开会，一年搞四次”@。这种“法律虚无主义”
　　在经济领域表现为十分典型的权力经济模式。这种权力经济的弊端随着时间推移愈加暴露无遗。民主法制遭到粗暴践踏，国家经济濒于崩溃边沿。
　　70年代末中国开始实行经济体制改革，逐步改变国家全面统制经济，管得过宽、过细、过死的局面，改革大一统并且是指令性指标的计划经济模式，逐步地让价值规律和市场机制发挥调节作用。改革的中心环节是企业，特别是国有企业的改革。对于国有企业，先是“让利放权”；接着是改革企业经营方式，实行“两权分离”，搞承包制经营，后来又推行股份制；90年代中期以后逐渐加大改革力度，在普遍推行股份制的过程中，逐步减少国有经济成分比重，发展民营经济。对于有“二全民”之称的集体经济也按照市场化要求进行了改革。改变过于单一的所有制结构，实行多种所有制并存。与此同时，国家逐步转变政府职能行使方式，减少直接和强制指令，实行宏观调控，以求实现“政府调控市场，市场引导企业”的管理模式。在上述改革过程中，十分重视“运用法律手段”，颁布了大量立法，以保障改革进行。
　　中国经济体制改革过程的本质特征，就是逐步放宽和改善国家权力对于经济的管制，而让社会经济本身固有的机制即市场机制能够发挥其调节作用。这就是一个控制权力的过程。20世纪80年代中央领导人常说：要放出一块来让市扬起作用。这也就是控制权力的意思。当然，这句话如仅从字面上看还有片面性：它只是说权力控制的范围、领域、数量应适当减少，未提到权力(国家经济职能)行使方式转变，未触及经济体制和国家经济管理观念的根本性转变。1992年国家决定实行社会主义市场经济体制以后，开始明确最终要让市场机制成为调节经济的基础性作用因素。为此，加大了改革力度，对国家权力介入经济的范围、程度和方式加强了控制。其中，国企股份制改组和民营经济的发展就是国家权力因素的逐步退出；宏观调控的加强就是改变政府权力对于企业的直接和指令性的管理方式，通过各项经济政策和各种政策性工具引导企业的经济行为，达到促进社会经济结构和运行协调、稳定和发展的目的。
　　2001年中国加入WTO，以此为契机，国家加快了改革的步伐。其基本点就是进一步放宽和改善政府对经济的管制。WT0本是负责国际调节的国际组织，国际调节当前主要是对于各国国家调节的一种再调节。它要求各国政府对于本国经济(首先是涉外经济部分)的管理政策和措施符合有关国际规定。正如人们后来认识到的那样：中国人世，主要是“政府人世”和“规则人世”。为了遵守国际规定和履行本国政府承诺，我们全面清理和修订了法律法规，颁布了新的立法，并加强了法律的统一性和透明性。取消了许多行政许可和行政管制，加强了依法行政。在控制行政权力的同时提高了法律的权威。应当看到，加入wTo不仅使中国经济同国际市场接轨，也推动着中国的法治建设，推动着中国由权力经济向法治经济转轨的进程。
　　由于经济体制改革和转轨过程的实质是控制权力，其中必然充满控制与反控制的斗争。阻力产生的原因，一方面固然源于传统意识形态和思想观念的陈旧性，另一方面则是权力同经济的结合使权力部门及其中某些个人能够得到“寻租”利益，他们的权力受到控制和减少，就意味着他们获得的不当利益的减少或丧失。他们反对改革和反对控制权力的手法有明的和暗的、积极的和消极的。有些人看到改革形势不可逆转，“权力不用，过期作废”，于是乘改革转轨时期的混乱之机，混水摸鱼，化公为私，侵吞国有资产，贪污受贿，索拿卡要，中饱私囊。这是他们(权力)抵制改革的一种表现。有的时候常听到企业界一些人士抱怨说：改革最大阻力来自政府。乍听起来人们也许不解：正是政府发动和领导的改革，缘何政府反倒成了阻力呢?遗憾的是这一悖论显然成立。回顾二十多年改革历程，多少触目惊心的反面事饲告诉人们改革道路之艰难。只是由于中央审时度势，坚持改革方向，才使改革终于一步一步地前进。这些情况也从反面说明了改革过程实质就是逐步控制权力的过程。中国经过二十多年的改革，在经济领域控制权力、推进由权力经济向法治经济转变方面取得了显着成效。这一过程尚未完成，还将继续一段相当长时间。中国的改革采取的是自上而下渐进式做法，它避免了剧烈的阵痛和社会动荡，但时间要相对长一些。何况包括法治经济在内的法治社会的建成不仅取决于制度建设，还要求全国民众法治意识乃至文化素质等等都相应提高，没有一个相当长时间是不可能的。只是我们应当努力争取这一过程的早日实现。
　　四、法律观念的重大飞跃认识控制权力对于法治，特别是对于中国当前的社会改革和转型的关键性，是十分重要的。应当说这是中国人法律观念的又一次重大飞跃。从法律虚无主义和法律工具主义到认识法律维护民众权利的重要性，认识维护民众权利是良法和法治的核心和基础，固然十分重要，是一次飞跃；如今要进一步认识维护民众权利同控制国家权力的关系，认识控制权力更是良法和法治的关键，则又是一次飞跃。过去，控制国家权力问题几乎是普通民众的思想禁区，现在谈论起来也未免有许多疑虑。可以想象，对于本文将控权提升到法治问题和在我国实现社会改革和转型的关键地位的意见，难免会有人感到难以理解和同意。
　　有人会说：法律是规定权利义务的，实现市场经济和法治社会最根本的是充分保障广大民众的权利，因此法律最应关注的是民众权利而不是国家机关的权力。民众权利与国家权力是统一的，只强调控制权力是否有片面性。在我国由于共产党领导和社会主义制度决定，国家公共权力与民众权利是一致的，强调控制权力有无必要。
　　本文已经十分清楚地论述了民众权利同国家权力的辩证关系，指出它们既有统一性，又有差异；既互相促进，良性互动，又互相制约，发生背离。正因为如此，所以才发生维权(利)必须控权(力)的问题。我们的目的诚然是让法律充分维权，只是不仅从理论上，而且实践经验教训都明明白白地告诉我们：如果不重视解决控权的问题，通向目的之门便难以敞开。
　　在我国，国家权力同民众权利在根本上是一致的，但权力也总难免同权利发生异化和背离，如不加控制就会侵害民众权利。要说不同点也只在于执政党的先进性可以认识到并在一定程度上自觉控制权力。我国的改革是自上而下发动和进行的，正是这种自觉性的表现。但如果一旦在自我控制上有所松懈，就会妨害改革继续发展。
　　当权者能够自觉地进行内部自我控制是可贵的和重要的，但是仅靠当权者自我进行内部控制是不够的，还必须有广大民众的外部控制。后者是更为根本的。即使采取内部控制为主(以内部控制为经常性控制方式)，也需要接受或主动争取民众的监督和制约，让外部监督制约促进内部控制。广大民众怎样实现对公共权力的控制呢?怎样使民众意志集中体现出来呢?这就需要法律，即通过法定程序将民众意志制定为法律，并切实加以实施，达到控制权力韵目的。民众意志对于权力的控制包括外部控制和责令权力部门自己实行内部控制两种；因为真正符合要求的内部控制也体现着民众意志，也需由法律作出规定，因而也是一种法律控制。如果内部控制不由法律规定，则内部控制哪怕是当权者自觉自愿的，也具有不确定性，不能始终保持有效控制。
　　在中国，执政党和国家一直都在强调自觉进行内部自我控制，但效果并非始终理想。中央也一直强调要依靠和发动广大民众帮助权力部门进行内部控制。毛泽东主席就曾经几次试图通过发动群众帮助解决执政党和国家的内部存在的问题，如1956年党的整风运动等。虽然后来他改变了主意，整风变成了反右，但在开始时还是颇有诚意的。教训警示人们：在非法治社会，在权力高高超越民众权利的条件下，民众对于权力的外部控制是很有限度并有严格条件限制的；权力的内部控制是具有随意性和不确定性的。而内部控制如果不经由法律严格规定，不是依法控制，则不确定性更大，当权者可能随意取舍。
　　法律控制权力的功能及其重要性，对于宪法和各部门法都是适用的，具有普遍性，只是不同法律部门在程度和方式上有所差别。如本文前面所述，宪法作为国家根本大法(一国的“利益资源总分配书”)．，在对公民基本权利、国家机关等重大问题作出规定的同时，也就在对国家权力作出控制。衡量一部宪法的好坏，最基本的就在于它是否充分确认了普通民众的各项基本权利，以及它能否切实控制国家权力，防止权力对民众权利可能的侵犯。民商法从其条文上看似乎主要在于界定民众之问的权利义务关系，但既然民众享有诸如财产权、人身权、从事经济活动的经营权等等，国家也就不能随便剥夺和侵犯，这也就是对国家权力的一种控制。当然，在控制权力方面更为直接和突出的还是行政法、经济法等部门法。对于行政法的控权性，在西方国家人们一般是比较明确的，资产阶级革命以后的行政法从其立法到实施都鲜明地体现着这一点；但在中国过去很长时期内，人们却把行政法当做管理工具。“管理法”，是控制老百姓的，而不是控制权力的。近年来这种“工具论”在法治的呼声下才有所消退。经济法的控权性应当说是十分突出的，但在中国人们对此往往缺乏认识。在许多人心目中经济法是“管理法”，是维护国家经济管理权力的法，而忽视它控制权力的一面。
　　经济法是规范国家调节之法。现代社会经济除需要市场调节之外，还需要国家调节。国家调节是国家权力介入社会经济和市场而进行的干预、参与或调控，其介入领域、范围、程度、方式和时机要恰当，否则不但难以达到调节(社会经济结构和运行)的目的，还会侵害民众应有的权利。因此，国家调节必须依法(主要是经济法)进行。经济法的宗旨和任务一方面在于保障国家调节，另一方面也在于规制、控制国家调节，防止国家调节权力的滥用。在美国和欧洲等一些经济自由化国家，19世纪末、20世纪初由于社会化和出现垄断，需要国家出面进行诸如反垄断和其他一些方式的国家调节，但同时又担心国家权力滥加干预，所以他们在制定经济法(如美国的反垄断法和一战时期德国颁布的经济法)之初，就在赋予法律保障国家调节的同时，也十分重视通过法律控制国家调节权力的滥用。对于转型国家来说，由于原来国家权力全面统制着经济，现在要逐步做到国家只是在市场调节基础上进行某些必要的国家调节，还要由人治逐步向法治转变，所以作为国家调节之法的经济法，自然要更加重视对国家调节权力的规制；尽管保障国家调节顺利进行也是经济法的宗旨和任务之一。
　　认识了法律，特别是转型时期的法律的控权使命，要求我们在立法和法律实施中，在关注充分反映和维护广大民众意志和权利的同时，高度重视法律上写着的那些民众权利能否得到切实实现，是否会因对于国家权力控制不力而使之落空。防止权力以各种理由和借口(例如打着“公共利益”或“民众整体利益”、“长远利益”等等旗号)，在“抽象肯定”民众权利的同时，又予以“具体否定”，使得民众好不容易争来并在法律条文上明白标榜着的权利，徒变成一张废纸。

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